download hele rapporten som pdf fil (pdf, 210 kb)
Indledning
Efter terrorangrebet i USA den 11. september 2001 blev der sat fokus på beredskabet Danmark og i Grønland, og der blev på Landsstyremøde den 20. december 2001 politisk prioriteret ressourcer i hjemmestyret til at kortlægge beredskabet i Grønland.
Med henblik på at kunne foretage en egentlig beredskabsplanlægning, blev det besluttet at der skulle foreligge en redegørelse om det eksisterende beredskab marts 2002
Arbejdet er blevet organiseret i en projektorganisation med en styregruppe bestående af rigsmyndighederne i Grønland v. Politimesteren, Rigsombudsmanden samt Grønlands Kommando, de kommunale myndigheder v. KANUKOKA samt hjemmestyremyndighederne v. Indenrigskontoret.
Der har været nedsat 4 arbejdsgrupper: Miljø og Brand, Sundhed og Social, Kommunikation samt Forsyning. I disse arbejdsgrupper har ressortdirektoraterne sammen med KANUKOKA deltaget.
Der er konstateret et udtalt behov for at få udarbejdet lokale beredskabsplaner og en samlet beredskabsplanlægning for Grønland, politisk fastsættelse af acceptabelt niveau, prioritering af økonomiske midler, og på lidt længere sigt lovgivningstiltag.
Der er i det efterfølgende arbejde lagt op til, at Grønland - uanset terrortrussel eller ej - har en beredskabsplan for katastrofe, krise eller krigssituation.
Redegørelsen indledes med en sammenfatning af de problemstillinger og anbefalinger på de hovedområder, som beskrives mere detaljeret i afsnittene
1) Det centrale Beredskab
2) Kommunikation og forsyning
3) Det lokale beredskab
Sammenfatning
Der har siden udarbejdelse af en redegørelse omkring katastrofeberedskabet i Grønland i efteråret 1996 været samarbejde mellem hjemmestyret og statens myndigheder i Grønland og i Danmark omkring beredskabsarbejdet.
Dette samarbejde har bl.a. resulteret i en aftale mellem staten og hjemmestyret om et helikopterbaseret eftersøgnings- og redningsberedskab i Midtgrønland og i Diskoområdet. Derudover Indenrigsministeriets redegørelse af december 2000 om Beredskabet i Grønland, der i øjeblikket er under opdatering. I denne redegørelse beskrives lovgrundlag og ansvarsfordeling mellem staten og de grønlandske myndigheder, ligesom det beskrives, på hvilke områder der bør ske forbedringer.
Grønland har i dag en velkendt og velfungerende SAR-beredskabsplan samt beredskabsplan ved forureningsulykker til søs udenfor 3-sømile grænsen, men har ikke koordinerede beredskabsplaner eller en civil beredskabsplan, der kan sikre at den offentlige forvaltning centralt og lokalt kan opretholdes i tilfælde af større katastrofer, krise- eller krigssituation, at transport- og kommunikationsapparatet fungerer, og at livsnødvendige forsyninger kan fordeles.
Krig eller krigstruende situation
De enkelte ministerier i Danmark forestår sammen med de grønlandske myndigheder planlægningen af et sådan beredskab, der imidlertid forudsætter, at der findes beredskabsplaner i fredstid.
Den krigstrussel verden frygtede umiddelbart efter 11. september 2001, er nu væsentlig nedtonet, og i Danmark bygger beredskabet på dagligdagens beredskabsplaner, men hvor en terroraktion med stor skade på mange mennesker stadig er et reelt trusselbillede.
For krig og krigstruende situationer gælder i Grønland fortsat Civilberedskabsloven. Den bør erstattes af en tidssvarende lovgivning. Lovrevisionen bør prioriteres i samarbejde med de danske stat.
Atomberedskab
Atomberedskabet er et rigsanliggende, som varetages af Beredskabsstyrelsen i Danmark. Det er væsentligt, at en styrkelse af atomberedskabet i Grønland foretages i samarbejde med Grønlands hjemmestyre.
Der er nedsat et fagligt kontaktudvalg bestående af repræsentanter for de danske og grønlandske myndigheder, der bl.a. skal udarbejde et beslutningsgrundlag for, hvordan beredskabet kan forbedres.
Civilt beredskab i fredstid
Det civile beredskab i fredstid, er det beredskab, der skal til for at opretholde de civile samfundsfunktioner og sørge for en koordineret indsats ved større ulykker og katastrofer i dagligdagen.
Ansvaret for planlægningen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at håndtere disse situationer, ligger hos de pågældende myndigheder, altså Grønlands hjemmestyre og kommunerne.
Politiet, der i dagligdagen koordinerer indsatsen ved ulykker og katastrofer til lands og ved kystnære områder, har alarmeringsplaner i alle lokalområder til sundhedsvæsen, brandvæsen og evt. lufthavne. Politiet aktiverer og koordinerer de øvrige myndigheders samlede virke.
Grønlands Kommando har koordineringsopgaven ved ulykker og katastrofer til havs.
Der er stort behov for, at alarmeringsplanerne, der ved eftersøgnings- og redningsopgaver er beskrevet i SAR-Grønland og beredskabsplanen ved havforurening udenfor 3-sømilegænsen, får en direkte sammenhæng med egentlige lokale beredskabsplaner, således at man på forhånd har overblik over de ressourcer og muligheder for indsats, der er i den enkelte situation og på den enkelte lokalitet. Ressortmyndigheden har ansvaret for denne koordineringsopgave.
Alle lufthavne har beredskabsplaner og alarmeringsplaner i henhold til Luftfartsvæsenets bestemmelser herom.
Forsyningsvirksomhederne har sikkerhedsforskrifter og beskrivelser af forholdsregler ved unormale forhold.
De kommunale brandvæsener og det lokale sygehus har alarmeringsplaner, men ikke tidssvarende beredskabsplaner.
Direktoratet for Natur og Miljø har beredskabsplan for olieforurening indenfor 3-sømilegrænsen, men der er ikke udarbejdet planer for forurening til lands.
De grønlandske myndigheder har kun i meget begrænset omfang operative beredskabsplaner. De planer, der findes lokalt, er ikke koordinerede, tilstrækkelige opdaterede eller kendte, hvorfor der ikke kan gives et samlet overblik i en akut situation, men må handles ud fra de til enhver tid værende muligheder, når en situation opstår.
For bl.a. at styrke det koordinerende arbejde centralt og lokalt, har landsstyreformanden nedsat en beredskabskommission, bestående af Politimesteren, Grønlands Kommando, Rigsombudsmanden, KANUKOKA og Landsstyrets Sekretariat.
Risiko- og sårbarhedsvurdering
Den grønlandske geografi og klimatiske forhold gør naturen sårbar. Grønland er verdens største ø med et spredt bosætningsmønster for 56.000 indbyggere, der er afhængige af et velfungerende transport- forsynings- og kommunikationssystem. Omvendt har man af samme årsager opbygget forsyningslagre og har en selvforsyningsgrad, der i langt de fleste tilfælde vil kunne klare en større ulykke eller katastrofe i dagligdagen.
Der er stor forskel på, hvad man lokalt kan udføre. Det tager mange steder tid at få hjælp udefra, men man har til en vis grad har accepteret den risiko, der er ved at bo isoleret i små samfund, også selv om der kan ske stor materiel skade, eller måske direkte tab af menneskeliv.
Ændringer i trafikstrukturen og et stigende antal passagerer har medført øgede krav til beredskabet lokalt, uden at der er fulgt tilstrækkeligt op på det. En ulykke, med tab af menneskeliv som følge af, at beredskabet ikke har været tilstrækkeligt, vil få store konsekvenser for landets image udadtil, og derved være en hindring for, at Grønlands turisme kan udvikles
Hjemmestyrets erhvervspolitik bygger på udvikling af fiskeri, fangst og landbrug, råstoffer, turisme og landbaserede erhverv. Alle områder, der påvirker risiko og ulykker til lands, vands og i luften.
Et stigende antal motordrevne køretøjer til lands, eksempelvis snescootere, person og varebiler, busser og lastbiler påvirker ligeledes de krav, der stilles til et beredskab
Der vil i et moderne samfund med disse trafikmuligheder være forventninger til, at såvel sundhedsvæsen som redningsfolk kan yde en forsvarlig indsats, der begrænser ulykkens omfang, ligesom der vil være forventninger til, at der kan ydes krisehjælp.
På de enkelte virksomheder kan der være forureningsfare på grund af farlige stoffer, ligesom mange mennesker under samme tag, kan blive ofre i tilfælde af en brand eller eksplosion.
Ved større offentlige arrangementer i et lokalsamfund, er det væsentligt på forhånd at have vurderet de risici, der måtte være forbundet med, at befolkningstallet i en periode øges væsentligt.
Beredskabsarbejdet består i en risikoafvejning i forhold til et acceptabelt niveau samt overvejelser om forebyggelse, behov for kapacitet ved en indsats og endelige en beskrevet koordineret planlægning.
Spørgsmålet om, hvilken risiko, der kan accepteres og hvilke ressourcer man vil afgive, skal besvares politisk, både centralt og lokalt ved udarbejdelsen af beredskabsplaner for Grønland.
Kommunikation og forsyning
En betingelse for at beredskabs- og alarmeringsplaner kan anvendes er et funktionsdygtigt og forsvarligt kommunikationsapparat og at forsyningssikkerheden er I orden.
Telekommunikation
Der er i dimensioneringen af det grønlandske telekommunikationsnet taget en lang række hensyn for at øge sikkerheden og dermed fremkommeligheden i nettet under såvel alle normale forhold som under katastrofeforhold.
Historien har dog også vist, at ingen indtil nu har dimensioneret et telesystem, der var så overdimensioneret og fejltolerant, at det under alle forhold ville kunne fremføre den tilbudte teletrafik. Det vil simpelthen blive urimelig kostbart at etablere et sådan fejlsikret telesystem.
Det er væsentlig at erkende og dokumentere begrænsningerne i det etablerede telekommunikationssystem. Beredskabsmyndighederne skal have fuldt overblik over, hvor der er alternative trafikveje, og hvordan de aktiveres i en katastrofesituation.Der skal etableres diverse systemer, hvor visse abonnenter Sikres Fortrinsret, SF status, og at centralerne kan sættes i en alarmtilstand, der Sikre Adgang, SA, hvor alle abonnenter, der ikke har en SF status udelukkes fra at kunne telefonere. Beredskabsmyndighederne skal udpege hvilke abonnenter, der skal have SF status, samt beskrive omstændighederne for, hvornår en telefoncentral kan sættes i en alarmtilstand for at opnå Sikker Adgang, SA, samt hvem der har myndigheden til at sætte telefoncentralen i en alarmtilstand.
Kommunikation i øvrigt
Der bør i det videre arbejde sættes fokus på, om sikkerheden til søs forringes ved, at ikke radiopligtige skibe skal anskaffe sig ekstra udstyr til brug for nød.- il- og sikkerhedskommunikation, og om sikkerheden forringes ved at lyttevagten afskaffes. Dette gælder i særdeleshed VHFDer bør også at sætte fokus på, hvorledes de økonomiske forhold kan påvirke valget af fremtidens sikkerhed og beredskab.
Der bør også at sætte fokus på, hvorledes de økonomiske forhold kan påvirke valget af fremtidens sikkerhed og beredskab.
Der næres betænkelighed overfor muligheden af, at lyttevagten nedlægges. De fleste redningsaktioner drejer sig om små ikke radiopligtige skibe og joller, samt fangere i øde områder. Der næres også betænkelighed overfor, om nedlæggelse af lyttevagten vil få en negativ indflydelse på radiomedical.
Der næres betænkelighed overfor muligheden af, at lyttevagten nedlægges. De fleste redningsaktioner drejer sig om små ikke radiopligtige skibe og joller, samt fangere i øde områder. Der næres også betænkelighed overfor, om nedlæggelse af lyttevagten vil få en negativ indflydelse på radiomedical. På IT-området anbefales at vurdere, om der er behov for beredskabsregler for terminaludstyr. Medielovgivningen er p.t. under revision. Det bør vurderes, hvorvidt der skal foretages ændringer specifikt vedr. beredskab, og i dette vurderingsarbejde bør indgå overvejelser om beredskabsregler for aviser, trykkeri og forlag.
Forsyning
I overvejelserne omkring forsyningssikkerhed indgår vareforsyning, herunder fødevareforsyning, fossile brændstoffer, el, vand og fjernvarme. Der er i dag hjemmel til at Landsstyret kan omfordele varer og indirekte til rationering, og der findes større varelager i butikkerne, der er afpasset i forhold til den normale forsyningshastighed. Derudover har produktionsvirksomhederne en lagerbeholdning, der kan tages i anvendelse i nødstilfælde, men der bør vurderes specifikke muligheder for rationeringsordninger og lign, således at de vil kunne iværksættes umiddelbart, hvis der opstår en nødsituation.Der skal udarbejdes telefonliste til selskaber, som i nødstilfælde kan kontaktes.De enkelte virksomheders operative nødplaner og ressourcer for risikoforebyggelse bør indgå i beredskabsplanerne
Det lokale beredskab
Sundhedsvæsenet
Sygehusene i Grønland er dimensioneret til at betjene befolkningen i lokalområdet, hvorfor der vil være behov for at trække på læger, sygeplejersker, udstyr og medicin udefra, hvis der sker en større ulykke eller katastrofe, der kræver behandling af et større antal sårede.
Indsatsen vurderes i hvert enkelt tilfælde af Direktoratet for sundhed, hvorefter der kan udsendes et hjælpehold enten fra Dronning Ingrids Hospital i Nuuk, der fungerer som landshospital, eller fra et nabosygehus.
De enkelte sundhedsdistrikter råder over et beskedent førstehjælpsudstyr til at medbringe på skadestedet. Der er ikke et standardardiseret sortiment, dog er der ved portørtjenesten i hvert sygehus placeret en akut taske samt en multibåre, som mindst én af portørerne er blevet oplært i brugen af.
I bygder er der sygeplejestationer, bygdekonsultationer eller medicindepoter. Det har ikke alle steder været muligt at rekruttere faglært personale. I bedste tilfælde har den ufaglærte medarbejder gennemgået kursus i akuttasken, der udgør bygdens førstehjælpsudstyr.
Det er kun i Nuuk, der rådes over egentlig ambulance, der er udstyret med et medicinsk udstyr omfattende ilt og sug. I øvrige byer er bilparken af varierende standard og udstyr, og bilen har ofte flere forskellige funktioner, lige fra pakke- og affaldskørsel til patientkørsel.
Portørkorpset består som regel af ufaglært personale, der får en vis oplæring lokalt, og efter en vis ansættelsestid tilbud om et kursusforløb i Nuuk, hvor kursisterne bl.a. gennemgår kursus i brug af akut-tasken, afsluttende med eksamen og diplom.
Generelt har landets sygehuse medicinforsyninger til 6 måneders forbrug i lukketvandsområder, mens åbentvandsbyerne inkl. DIH kun har medicin på lager til 1-3 måneders forbrug.
Sundhedsvæsenet forhandler med Københavns Amts Centralapotek om forsyning af Grønland med medicin under krig og krigslignende tilstand. Hvis forsyningsforbindelsen til Danmark afskæres, vil Grønland være afhængig af medicinimport fra andre lande.
Blodbanken ved landshospitalet er ikke dimensioneret til at modtage et større antal blødende patienter på samme tid.
Den organisatoriske opbygning af Sundhedsvæsenets alarmeringskæde bør strammes op og sikres faglig forankring. Der bør sikres døgnfunktion på vitale linier. Der er behov for standardiseret katastrofemateriel i alle sundhedsdistrikter samt udrustning af et udrykningshold med landsdækkende funktion fra DIH. Kursus og relevant undervisning synes påkrævet. Beredskabet omkring lufthavne bør højnes. Beredskabsplanerne bør koordineres i den centrale beredskabskommission, således at der sikres samspil og opgavedeling med de øvrige myndigheder i lokalsamfundet. Relationerne til de danske sundheds- og beredskabsmyndigheder synes at skulle optimeres.
Der er ikke laboratoriemæssige faciliteter, der kan være af betydning til påvisning af bakteologisk eller toxicologisk terrorudøvelse eller krigsførelse, men embedslægen har netop indgået aftale med Statens Serum Institut om at Grønland kan hente ekspertise fra det nyoprettede Center for Biologisk Beredskab.
Det kommunale beredskab.
Kun få kommuner har opdaterede beredskabsplaner og der er stor forskel på det planmateriale, der er i kommunerne. De planer, som eksisterer, omfatter primært brandvæsenets opgaver.
De kommunale brandvæsener varetager brand- og redningsopgaver, men der er stor forskel på den indsats, der kan ydes i de enkelte kommuner.
Det nuværende regelsæt indeholder ikke en beskrivelse af de beredskabsmæssige ansvarsområder, der reelt udføres af kommunen, men alene forhold omkring brand.
Brandfolkenes ansættelsesforhold er ikke tidssvarende og uddannelsesniveauet lever ikke op til de krav, der stilles i regelsættet.
Brandvæsnet lever sit eget liv, og betragtes ikke altid som en del af den kommunale administration, til trods for at området de fleste steder er underlagt de kommunale tekniske forvaltninger. Dette er formentlig medvirkende årsag til, at der ikke er udarbejdet beredskabsplaner, der omfatter kommunens forvaltningsområde som helhed.
Arbejdet med ændring af regelsættet på brandområdet bør intensiveres, således at der kan fremlægges en ny lovgivning om de lokale beredskabsmyndigheders opgaver senest på forårssamlingen 2003.Det skal sikres at de kommunale beredskaber kan opfylde lovens krav, bl.a. omkring uddannelsesniveau og materiel.
Grønlands Hjemmestyre har ansvaret for bekæmpelse af det kystnære olie- og kemikalieforureninger inden for 3-sømilegrænsen, men har indgået aftale med kommunerne om, at betjeningen af olieberedskabet foretages af de kommunale brandfolk.
Olie- og kemikalieforureningen på land er kommunalt ansvarsområde, men der eksisterer ikke et egentligt beredskab til håndtering af akutte uheld med farlige stoffer på land, og der er ikke udarbejdet formelle aftaler om træk på faglig ekspertise og materiel med Danmark eller andre lande.
Direktoratet for Miljø og Natur vil i foråret 2002 kontakte Grønlands Kommando og Forsvarsministeriet med henblik på at styrke og koordinere den fælles indsats ved olieforureninger, bl.a. ved at holde regelmæssige fælles øvelser på kysten.
Der skal udarbejdes retningslinier for et beredskab til håndtering af akutte uheld med farlige stoffer på land. Igennem dette arbejde, skal der ske en klassificering af uheld og de enkelte myndigheders ansvar, således at der kan ske en afklaring på spørgsmålet omkring ansvarsfordelingen mellem hjemmestyret og kommunerne.Der skal herefter indgås formelle aftaler om træk på faglig ekspertise og materiel fra de danske myndigheder og eventuelle andre lande, eksempelvis Canada, Island mv.I takt med at der etableres modtagestationer I kommunerne bør det sikres at mandskabet på disse modetagestationer er uddannet til at håndtere mærkning og forsendelse af affald fra store olie- og kemikalieudslip. De økonomiske konsekvenser og tidshorisonten for en evt. realisering skal vurderes nærmere.
Direktoratet for Sundhed og Direktoratet for Sociale anliggender har i fællesskab etableret et rejsehold, der sammen med øvrige fagfolk har været inddraget med faglig bistand til kommunerne i forbindelse med krisehjælp ved ulykker.
Til trods for, at der har vist sig et stort behov for et lokalt kriseberedskab, er der kun én kommune, der som et led i det lokale katastrofeberedskab har etableret et kriseberedskab.
I flere kommuner har man sygeplejersker ansat på alderdoms- og plejehjem. Disse vil i en katastrofesituation indgå i beredskabsarbejdet som en ekstra ressource, ligesom de sociale medarbejdere bør indgå.
I de enkelte kommuner stiller præstegældet sig velvilligt til at yde støtte og kan tilkaldes, når der opstår behov derfor.
Der er behov for et lokalt kriseberedskab, men under hensyn til lokalsamfundenes uens ressourcer og under henvisning til det generelle behov for opkvalificering af faglig viden vedrørende tab og traumer, vil der også fremover være behov for et centralt kriseberedskab. I tilfælde af evakuering skal der hurtigt kunne skaffes indkvartering og forsyninger, hvorfor det er vigtigt at have en oversigt over de lokale muligheder.Det er ligeledes af største nødvendighed at have institutionerne med i en planlægning, eksempelvis beredskabsplaner for alderdoms- og plejehjem, dag- og døgninstitutioner for børn, handicappede og andre i samfundet, der er afhængige af andres hjælp.
Der bør indføres en planlægningspligt, ikke blot alarmeringsplaner for brandvæsenet, men en paraply-beredskabsplan, der omfatter samtlige forvaltningsområder og samarbejde med øvrige myndigheder. Hvordan en sådan organisation kan ske, bør drøftes nærmere med kommunerne, bl.a. med henblik på at forankre en kommende tværsektoral beredskabslovgivning så højt i den kommunale organisation som muligt, med respekt for kommunes frihed til selv at organisere sig.De kommunale myndigheder skal kunne yde en forsvarlig indsats mod skader på personer, ejendomme ved ulykker og katastrofer, ligesom de kommunale myndigheder skal kunnen modtage, indkvartere og forpleje evakuerede og andre nødstedte.Et redningsberedskab bør i et vist omfang kunne yde en udvidet assistance til andre kommuners redningsberedskab, hvis det skønnes påkrævet på grund af karakteren af en eller omfanget af en ulykke eller katastrofe, ligesom der yderligere bør kunne indgås bistandsaftaler om assistance ved rednings- og eftersøgningsoperationer med andre myndigheder.Uddannelsesbehovet bør vurderes nærmere, men der er helt klart et stort behov for at opkvalificere beredskaberne på alle områder.Der er behov for regelmæssige øvelser for at afprøve samarbejdet lokalt og centralt
Samlede tiltag for det kommunale beredskab
- Beredskabskommissionen er etableret, men mangler fysiske rammer og på sigt sekretariatsfunktion.
- Atomberedskabsplaner udarbejdes sammen med den danske stat.
- 2002 til 2003: Lovrevisionen af beredskabet påbegyndes og bør være færdiggjort inden et år. Arbejdet koordineres i beredskabskommissionen, der sikres ressourcer og rammer til arbejdet.
- Kortlægning og koordinering af de i dag eksisterende alarmerings- og beredskabsplaner fortsættes, således at der (Efterår 2002?) kan ske en fastlæggelse af politisk acceptabelt beredskabsniveau og prioritering af ressourcer hertil
- Udarbejdelse af vejledningsmateriale, kursusaktiviteter ol. i beredskabsplanlægningen.
- Forebyggende foranstaltninger: eksempelvis meldepligt til Green-Pos osv.
- 2003 til 2004 Det har ikke været muligt at kortlægge de økonomiske konsekvenser, der i høj grad afhænger af, hvilket politisk niveau man finder acceptabelt. Men der er ingen tvivl om, at der er et efterslæb på uddannelser, kurser, øvelser, anskaffelser af tidssvarende materiel, hvilket vil betyde væsentlige merudgifter for kommunerne og for hjemmestyret når beredskabsplanerne skal udarbejdes og gøres operative.
- Vurdering af bloktilskud til kommunerne på beredskabsområdet